國土空間規劃視角下的全域土地綜合整治

        國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。

        全域土地綜合整治是以科學規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元，以農用地整理、建設用地整治和鄉村生態保護修復等為主要內容，將山水林田湖草等全要素作為作用對象，以保護耕地、集約節約用地、改善生態環境為核心目標的土地整治模式。

        一、提出背景

        2019年12月，自然資源部發布《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發[2019]194號），要求在全國范圍內開展全域土地綜合整治試點。2020年6月，自然資源部國土空間生態修復司印發《關于全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》的函（自然資生態修復函[2020]37號），對試點選址、整治區域劃定、村莊規劃編制、整治任務確定、雙5%標準、指標認定、內容審查、監測監管、驗收評估、負面清單等任務作出明確要求。2021年4月，國土空間生態修復司印發《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》，指導實施方案編制。“十四五”規劃將“規范開展全域土地綜合整治”作為實施鄉村建設行動的一項重點內容。

        二、主要任務

        編制村莊規劃：試點鄉鎮政府組織落實上級國土空間規劃中確定的全域土地綜合整治的目標任務、整治區域、主要內容、空間布局等，充分銜接城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線“三線”劃定成果，統籌編制村莊規劃，因地制宜做好總體設計，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊。

        制定實施方案：在《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》基礎上，以國土空間規劃為依據，與村莊規劃充分銜接，開展現狀調查和可行性分析，組織編制全域土地綜合整治試點實施方案，報縣（市）政府審批。

        開展農用地綜合整治：項目要統籌推進現有耕地提質改造、高標準農田建設、低效林地草地園地整理、宜耕未利用地開發等，減少耕地碎片化，優化耕地布局，提升耕地質量。

        推進低效利用建設用地整治：統籌農民住宅建設、產業發展、公共服務、交通水利基礎設施等建設用地，有序開展農村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設用地整理，強化增減掛鉤項目管理、優化農村建設用地布局，盤活存量及閑置資產資源，支持農村新產業和新業態發展用地。

        實施項目生態保護修復：大力實施人居環境整治，推進農村垃圾革命、廁所革命、污水革命等，加強農村生態環境保護。結合當地生態系統整體性和區域自然環境差異性，實施地質災害防治、廢棄礦山治理、污染土壤修復等生態修復工程。

        歷史文化傳統村落保護：嚴格保護歷史文化傳統村落，不能實施破壞鄉村風貌和歷史文化文脈等建設活動。加強村莊規劃設計，推進創建精品村、美麗宜居示范村、少數民族特色村寨等。

        三、實施模式

        “城鄉融合”發展模式：結合鄉村自身發展需求，通過對以“低、散、亂”為特征的低效用地進行整治，構建農房集中、產業園區集中、基礎設施配套完善的產業興旺、環境宜居的新農村，縮小城鄉差距，加快城鄉融合一體化進程。

        “現代農業”引領模式：對于農業基礎稟賦較好的鄉村，通過土地流轉，在規模經營基礎上，構建綠色農業、循環農業、觀光農業等現代農業；加快土地資源整合，推進宅基地拆舊建新、盤活閑置宅基地，實現村民齊聚、耕地連片、產業聚堆、村莊干凈整潔等目標。

        “鄉村旅游”帶動模式：對于富含文化底蘊和資源豐富的村莊，通過充分挖掘鄉村文化、開發特色資源，延續鄉村機理，發展鄉村特色旅游產業，推動鄉村產業融合發展。

        “合村并居”開發模式：對于廢棄的村莊、山區較為破舊的村莊、存在地質災害隱患的村莊、易地扶貧搬遷和生態移民等村莊，響應國家宅基地制度改革的號召，通過對村莊進行拆舊建新，盤活存量建設用地，原村莊同步復墾為林地、草地和耕地，保護耕地的同時保證村民的安全、提高村民生活質量。

        總結

        從土地整理到土地整治，再到土地綜合整治以及全域土地綜合整治，土地整治的內涵和外延不斷擴展，2017年黨的十九大提出鄉村振興戰略，明確了鄉村振興戰略的目標任務，在此背景下，土地綜合整治邁入新階段，成為保障糧食安全、改善生態環境質量、促進鄉村振興的重要工具和抓手。